長三角議事廳︱長三角人口流動需要基于鄉(xiāng)緣的治理創(chuàng)新
費孝通在其著作《鄉(xiāng)土中國》中，專篇討論了“血緣與地緣”話題，認為自給自足的鄉(xiāng)土社會，人口不需要流動，血緣和地緣合一，成為社區(qū)的原始狀態(tài)。隨著時代演變，移民社會中的地緣結合逐漸取代血緣關系，在沖突與競爭中發(fā)揮作用，形成契約社會的基礎。
當前，區(qū)域發(fā)展趨向一體化，鄉(xiāng)緣性集聚現(xiàn)象突出，日益成為塑造人口流動格局的關鍵因素。在這一趨勢下，移入地社區(qū)不可避免地嵌套了外來的地緣關系。
來自長三角蘇浙皖三省同一縣（市）的在滬務工人員，往往聚集在上海的郊區(qū)鎮(zhèn)或開發(fā)區(qū)就業(yè)、居住，呈現(xiàn)出集聚式、鄉(xiāng)緣型、網(wǎng)絡化的社會空間特征，且空間尺度越細分，上述特征越顯著。例如，在上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)，曾有多達30萬來自安徽的務工人員聚集，因此被戲稱為“安徽省九亭市”。又如，來自安徽省淮南壽縣的務工人員，僅在浦東川沙、曹路、唐鎮(zhèn)就有約1.7萬人之多，這導致了大量特定設施需求，同時也帶來了潛在的社會治理困境。
人口流動對于區(qū)域勞動力結構及其空間格局具有重要影響，并且直觀反映出區(qū)域一體化的發(fā)展進程。本文結合流出地為區(qū)縣尺度、流入地為村居委尺度的實有人口數(shù)據(jù)，深入剖析來自蘇浙皖三省的40個地級市、154個縣（市）的來滬人口流動情況和趨勢，并探討現(xiàn)象背后的影響機制，為長三角區(qū)域流動人口治理提供政策建議。
長三角來滬務工人口擇近郊而居，鄉(xiāng)源性聚集趨勢凸顯
長三角地區(qū)的來滬人員主要來自蘇浙皖三省，構成了上海外來人口的主體，占比超過40%，其中安徽來滬人員的數(shù)量遠超江蘇和浙江。近年來，三省來滬人員的規(guī)模都呈現(xiàn)下降趨勢，但這并不完全意味著上海對蘇浙皖地區(qū)人口的吸引力下降。導致這一現(xiàn)象的部分原因在于隨著長三角一體化進程不斷推進，南京、杭州、合肥等核心城市日益發(fā)展壯大，對本省人口的吸引力不斷增強，進而影響到人口流動的方向和規(guī)模。
從年齡結構看，來自蘇浙皖的外來人口中，15至59歲之間的人口占比高達84.34%，明顯高于本地常住人口15-59歲人口占比（67.9%），呈現(xiàn)出兩端細中間粗的紡錘形結構。大量年輕外來人口涌入，既提供了充足勞動力，也有效優(yōu)化了流入地的人口結構，給城市帶來活力和創(chuàng)造力。
圖1 浦東新區(qū)人口百歲圖（實有人口和蘇浙皖流入人口） 作者自繪
從空間分布看，三省來滬人員聚居地多以近郊為主，并表現(xiàn)出明顯的鄉(xiāng)緣集聚趨勢。以浦東新區(qū)為例，根據(jù)移出地（按地級市）排序，前五位依次為安徽阜陽、安徽六安、江蘇南通、安徽合肥和江蘇鹽城，其中，34.85%的阜陽籍人員集中分布在惠南、三林、祝橋等上海近郊和中部鎮(zhèn)。如果按區(qū)縣來排序，淮南壽縣、合肥巢湖、阜陽潁上、六安霍邱，以及安慶桐城排在前列，均有超過三分之一的該縣市流入人口集聚在浦東少數(shù)街鎮(zhèn)。
圖2 蘇浙皖流入浦東的人口數(shù)（分地級市） 作者自繪
業(yè)緣、鄉(xiāng)緣影響長三角來滬人員空間分布，經(jīng)濟因素是首要考慮
業(yè)緣、鄉(xiāng)緣均是影響來滬人員空間分布的重要因素。就業(yè)機會是人口流動的首要原因。制造業(yè)因提供大量就業(yè)崗位，對外來人口空間集聚表現(xiàn)出顯著的正相關性。在上海中心城區(qū)“退二進三”產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的背景下，許多勞動密集型制造業(yè)逐漸遷至近遠郊的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。例如，位于康橋鎮(zhèn)的昌碩科技是蘋果公司在上海規(guī)模最大的代工廠之一，員工規(guī)模最多達10萬人之眾。盡管在信息化時代，外來人員尋求工作和居住地的途徑更加多樣化，但源自流入地的信息、渠道和經(jīng)驗依然發(fā)揮著重要作用。同時，居住在同一地區(qū)的移民數(shù)量越多，由此形成的鄉(xiāng)緣型社會網(wǎng)絡關系越強，這會吸引更多的潛在移民，從而影響外來人口的空間分布。
此外，住房成本也直接影響著外來人口的居住選擇?；貧w分析顯示，月租金低于1500元的房屋比例與外來人口的集聚分布呈顯著正相關。由于居住成本的制約，城中村和廠中村等住房租金較為低廉的地區(qū)容易成為外來人口的集聚空間。大城市房價不斷攀升，房租成本持續(xù)上漲，使得外來人口的居住支出增加。而住房支出越高，流動人口的定居意愿逐漸降低。
從公共服務設施因素看，小學和超市分布并未對來滬人員的擇居和就業(yè)產(chǎn)生顯著影響。一方面，小學作為義務教育階段的基礎類公共設施，在中心城和郊區(qū)的配置上沒有明顯的差異，只要居住人口達到一定規(guī)模，該區(qū)域就會按照規(guī)范配置相應的小學。同樣地，超市作為市場化程度較高的配套設施，在其覆蓋范圍上也沒有顯著差異，大約有90%的村居委在1公里半徑內(nèi)就能找到超市。
然而，對外來務工人員的子女來說，就讀本地學校仍然存在一定門檻，如需辦理居住證、且有固定住址等，導致外來人口子女就近入學比例相對較低，更多的孩子會成為“留守兒童”，選擇在戶籍地上學。因此，是否鄰近小學并非外來人口選擇居住地時考慮的主要因素。甚至，醫(yī)院覆蓋呈現(xiàn)出較明顯的負相關。究其原因，醫(yī)院分布以中心城區(qū)為主，近遠郊數(shù)量較少，而外來人口較多集聚在近遠郊，二者呈現(xiàn)出相反的分布趨勢。
總的來說，公共服務設施對外來人口的空間分布影響較為有限。換句話說，外來人口并不像本地居民一樣普遍關注居住地是否靠近教育、醫(yī)療和社區(qū)服務等設施。這也折射了外來人口生活品質(zhì)不高的現(xiàn)實困境，并進一步佐證經(jīng)濟因素是推動外來人口遷移的主要因素，而居住質(zhì)量和生活品質(zhì)等方面的考慮只是次要因素。
長三角流動人口治理亟待基于鄉(xiāng)緣關系的政策創(chuàng)新
隨著長三角區(qū)域一體化的不斷深化，上海與蘇浙皖三省在人口、信息、知識、資本等要素之間的直接聯(lián)系將日益密切。地區(qū)間合作已經(jīng)從單一的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級為多維的區(qū)域一體化進程。今后，有必要以人口遷移為切入點，進一步推動長三角區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、基礎設施和公共服務的有序流動和均衡布局，從而塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。
一方面，要做好外來人口的服務和管理工作。外來人口對于優(yōu)化城市人口結構、促進城市經(jīng)濟發(fā)展有積極作用。服務和管理好外來人口，既是城市基層治理創(chuàng)新的重要方向，也是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化的關鍵領域。
首先，為了給外來人員提供合適的居住條件，上海需要針對其集聚特點提供差異化的住房服務。例如，在近郊地區(qū)，可鼓勵將農(nóng)村閑置住房改建成適合年輕白領居住的鄉(xiāng)村人才公寓。而在遠郊區(qū)和新城，由于外來人口主要是務工人員，可集中建設面向個人或家庭的工人宿舍。
其次，滿足外來人員的教育、醫(yī)療等基本公共服務需求，需要采取一系列措施。以浦東新區(qū)為例，僅有5.4%的外來人員的隨遷子女在當?shù)亟枳x或接受培訓，這意味著城市并未充分提供外來人員子女的教育機會。因此，公共服務設施配置應當不僅僅要覆蓋戶籍人口，還應面向包含外來人口在內(nèi)的實有人口。此外，為了滿足外來人員的日常生活需求，在外來人口密集地區(qū)可以設立集中服務點，提供符合務工人員消費需求和經(jīng)濟水平的購物、餐飲、娛樂等各類設施。
再有，強化外來人口信息收集和社會管理，特別是外來人口集聚區(qū)域，人員結構復雜、流動性大，給社會治安帶來隱患并對周邊社區(qū)居民造成影響。為了解決這些問題，上海需要強化城市運行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”機制，探索與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的人口管理機制，推動治理資源下沉，以打通服務外來人口的“最后一公里”。
另一方面，加強流入地與流出地的互動和銜接。當前長三角區(qū)域普遍存在產(chǎn)業(yè)用地指標緊張、招商政策均質(zhì)化等瓶頸問題，勞動力資源逐漸成為區(qū)域發(fā)展的核心競爭力之一。人口流入地如浦東新區(qū)，應與主要流出地如阜陽、六安、壽縣、潁上等，建立起圍繞人流、物流、交通流、信息流、資金流等方面的良性互動和有效銜接機制。
第一，有效提升外來務工人員的就業(yè)服務。流入地地方政府需要主動“跨前一步”，在外來務工人員輸出地開展政策咨詢、信息發(fā)布、技能培訓等服務，以滿足其求職需求。
第二，在流出地積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，并在流入地探索設立“反向飛地”。這意味著要建立起GDP、稅收、建設用地、碳排放等核心指標的分配與共享機制，以促進土地、金融、勞動力、技術和管理等資源優(yōu)勢互補。
第三，引導區(qū)域產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)合理分工與協(xié)作，促進制造業(yè)在長三角整體統(tǒng)籌布局，從而優(yōu)化區(qū)域勞動力結構及其空間格局。以航空產(chǎn)業(yè)為例，上海在世博地區(qū)設立企業(yè)總部，陸家嘴布局科技金融，張江科學城承擔研發(fā)功能。與此同時，在臨港新片區(qū)和浦東機場自貿(mào)區(qū)集中發(fā)展航空發(fā)動機、航空制造設備等核心零部件制造和商用飛機總裝。周邊城市如浙江舟山、江蘇常州和鎮(zhèn)江等地，已經(jīng)在航空配套制造等方面具備較好的產(chǎn)業(yè)基礎。因此，應當共同構建長三角民用航空產(chǎn)業(yè)鏈，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技能人才和制造業(yè)勞動力在區(qū)域內(nèi)的良性配置和有序流動。
（本文作者羅翔是上海市浦東新區(qū)規(guī)劃設計研究院高級工程師）
“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務實政策建議。