數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部
版式設(shè)計(jì)：蔡華偉
地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手。7月28日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議提出，用好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金，支持地方政府用足用好專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額。
為帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤(pán)，今年專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度明顯快于往年。在這種情況下，地方如何用足用好專(zhuān)項(xiàng)債資金？如何選好項(xiàng)目？如何保障項(xiàng)目盡快形成實(shí)物工作量？如何更好地評(píng)價(jià)績(jī)效？這些問(wèn)題，引發(fā)了不少關(guān)注。為此，本報(bào)記者選取濟(jì)南市作為樣本進(jìn)行深度調(diào)研，一探究竟。
——編 者
8月17日，付完一筆工程款后，濟(jì)南熱力集團(tuán)有限公司東城綜合智慧熱源配套供熱管網(wǎng)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“智慧熱源”）3億元專(zhuān)項(xiàng)債資金已全部支付到位。在智慧熱源潘王路施工現(xiàn)場(chǎng)，燃?xì)鈩?dòng)力車(chē)間“三通一平”工作正如火如荼進(jìn)行，各作業(yè)點(diǎn)上，溝槽開(kāi)挖、圍擋綁扎、井點(diǎn)降水、管道安裝及鋼板樁支護(hù)作業(yè)同步推進(jìn)。
此前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步部署穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子措施，提出今年專(zhuān)項(xiàng)債8月底前基本使用到位。
6月30日，濟(jì)南市今年專(zhuān)項(xiàng)債券資金市財(cái)政已全部撥付到區(qū)縣一級(jí)，8月31日，所有項(xiàng)目基本完成支出。如何用足用好專(zhuān)項(xiàng)債資金？如何選好項(xiàng)目？如何保障項(xiàng)目盡快形成實(shí)物工作量？如何更好地評(píng)價(jià)績(jī)效？記者走進(jìn)項(xiàng)目單位和有關(guān)部門(mén)一探究竟。
專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目怎么選？
部門(mén)協(xié)同保障重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，擴(kuò)大審查范圍，從嚴(yán)從優(yōu)篩選
打開(kāi)濟(jì)南市地方債管理系統(tǒng)，濟(jì)南能源集團(tuán)財(cái)務(wù)人員李璐雪將各公司重點(diǎn)項(xiàng)目情況一一填入，并上傳相關(guān)手續(xù)電子版，提前做好申請(qǐng)債券的各項(xiàng)準(zhǔn)備。
由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及資金規(guī)模較大，金融機(jī)構(gòu)融資審核較嚴(yán)，需要的資料較多。對(duì)于一些新建項(xiàng)目，還需要建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地使用證等證件，申請(qǐng)貸款所需時(shí)間較多?！皬捻?xiàng)目啟動(dòng)到獲得金融機(jī)構(gòu)融資是比較困難的階段，這個(gè)時(shí)候，政府專(zhuān)項(xiàng)債作用很大，不僅能夠緩解項(xiàng)目初期資金緊張的問(wèn)題，還能夠撬動(dòng)其他渠道的資金?！睗?jì)南市財(cái)政局政府債務(wù)管理處處長(zhǎng)陳茜茜舉例說(shuō)，去年9月29日，被稱(chēng)為“萬(wàn)里黃河第一隧”的濟(jì)濼路穿黃隧道正式通車(chē)，濟(jì)南跨黃河發(fā)展邁出堅(jiān)實(shí)一步。由于專(zhuān)項(xiàng)債資金及時(shí)到位，“三橋一隧”（齊魯大橋、濟(jì)樂(lè)高速南延大橋、鳳凰大橋、穿黃隧道）項(xiàng)目總投資227億元，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債74.16億元，拉動(dòng)社會(huì)融資協(xié)議額320.2億元，實(shí)際放款107億元，帶動(dòng)片區(qū)社會(huì)投資475億元。
濟(jì)南市財(cái)政局局長(zhǎng)周之勇介紹，濟(jì)南市建立了由市委書(shū)記和市長(zhǎng)牽頭，發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的全市重大項(xiàng)目策劃儲(chǔ)備和資金爭(zhēng)取聯(lián)席會(huì)議制度，市財(cái)政局提前編制項(xiàng)目實(shí)施方案與事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告?！澳壳埃覀冋莆盏某墒祉?xiàng)目比較多，每年都能夠從項(xiàng)目庫(kù)中優(yōu)先挑選手續(xù)齊全的項(xiàng)目，最大限度爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)債券額度?！敝苤抡f(shuō)。
在山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李一花看來(lái)，用足用好政府專(zhuān)項(xiàng)債，應(yīng)將額度分配向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)A斜，不能撒“胡椒面”。
熱力、燃?xì)夤芫W(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是政府專(zhuān)項(xiàng)債券投資重點(diǎn)，也是濟(jì)南能源集團(tuán)一直關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。但是，在申請(qǐng)智慧熱源這批項(xiàng)目時(shí)，李璐雪發(fā)現(xiàn)審查機(jī)制出現(xiàn)了新變化。
按照規(guī)定，申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債券需具備中介機(jī)構(gòu)出具的“一案兩書(shū)”，即《專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施方案》《項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告書(shū)》《項(xiàng)目法律意見(jiàn)書(shū)》，這也是財(cái)政部門(mén)評(píng)估判斷的重要依據(jù)。但是，“一案兩書(shū)”只對(duì)項(xiàng)目收益合理性提出基本要求，對(duì)其他情況并無(wú)硬性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為進(jìn)一步提高新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)行質(zhì)量，去年濟(jì)南市財(cái)政局加大了對(duì)“一案兩書(shū)”編制情況的審查力度。陳茜茜介紹，比如土地是項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵，審查時(shí)還要梳理土地產(chǎn)權(quán)歸屬是否清晰、用地預(yù)審等手續(xù)是否完善、平衡地塊收益是否重復(fù)利用等。
李璐雪打開(kāi)智慧熱源實(shí)施方案，里面包含了項(xiàng)目基本情況、投資估算及資金籌措方案、收益平衡測(cè)算、社會(huì)效益分析、事前項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估報(bào)告等內(nèi)容。其中，項(xiàng)目規(guī)劃審批中明確，去年10月28日，取得濟(jì)南市自然資源和規(guī)劃局出具的規(guī)劃選址意見(jiàn)的復(fù)函，第二天即獲行政審批局的核準(zhǔn)批復(fù)。今年5月已取得各項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
此外，事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)合理性、項(xiàng)目資本金及銀行貸款到位情況、未來(lái)收益來(lái)源是否明確、覆蓋倍數(shù)是否達(dá)標(biāo)、立項(xiàng)主體是否涉及隱債和訴訟等情況一并納入“一案兩書(shū)”審查范圍，項(xiàng)目實(shí)施方案還需項(xiàng)目單位、項(xiàng)目單位的主管單位、同級(jí)財(cái)政部門(mén)三方蓋章，共同確認(rèn)后上報(bào)山東省財(cái)政廳。
在智慧熱源法律意見(jiàn)書(shū)上，濟(jì)南熱力集團(tuán)有限公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，主體資質(zhì)情況一應(yīng)俱全，經(jīng)查企業(yè)信息系統(tǒng)，意見(jiàn)書(shū)確認(rèn)該機(jī)構(gòu)未被列入被執(zhí)行人和失信名單。在《項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告書(shū)》中，智慧熱源主要收入來(lái)源是售熱，投入使用后，預(yù)計(jì)2024年度總收入將達(dá)到1.12億元，并呈逐年增加態(tài)勢(shì)，經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所分析，該項(xiàng)目本息資金覆蓋率可達(dá)到1.86倍，20年后到期償還本息，將仍有現(xiàn)金結(jié)余，且其間不存在資金缺口?！斑@個(gè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備非常充分，這為快速審批爭(zhēng)取了時(shí)間，也為申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券掃清了障礙?！标愜畿缯f(shuō)。
“加快政府專(zhuān)項(xiàng)債券使用進(jìn)度，首先是篩選出優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，近年來(lái)濟(jì)南市加大部門(mén)協(xié)同，提高政務(wù)服務(wù)工作效率，有力保障了入庫(kù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量?！敝苤抡f(shuō)。
去年10月25日，李璐雪按照新要求，上傳了智慧熱源項(xiàng)目“一案兩書(shū)”、《項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》、管網(wǎng)物探圖等材料，發(fā)起政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目申請(qǐng)，沒(méi)想到，4天就拿到了濟(jì)南市的入庫(kù)通知，比以前快了半個(gè)多月。
今年5月29日，3億元政府專(zhuān)項(xiàng)債撥付到位。“今年的專(zhuān)項(xiàng)債券從申請(qǐng)到發(fā)放明顯提速，有力推動(dòng)了項(xiàng)目進(jìn)展?！崩铊囱┱f(shuō)。
專(zhuān)項(xiàng)債資金怎么花？
出臺(tái)管理辦法明確負(fù)面清單，提高財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門(mén)融合度，加速形成實(shí)物工作量
專(zhuān)項(xiàng)債券資金到位了，應(yīng)該怎么花？
以前，這個(gè)問(wèn)題一直困擾項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員。李璐雪舉例說(shuō)，2020年7月，濟(jì)南能源集團(tuán)整合全市熱力、燃?xì)舛闪?，?duì)于政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金如何使用，各子公司認(rèn)識(shí)并不一致。
“由于專(zhuān)項(xiàng)債券資金管理使用缺乏具體操作細(xì)則，很多子公司遇到具體問(wèn)題不知從哪個(gè)文件尋找依據(jù)和解決思路，問(wèn)到總部這里，我們也不知道如何回復(fù)?！崩铊囱┱f(shuō)，比如，按照債券用于資本性支出的要求，與資產(chǎn)有關(guān)的都可以支付，那么，專(zhuān)項(xiàng)債資金能否用于項(xiàng)目土地征拆？能否用于咨詢、設(shè)計(jì)等項(xiàng)目前期費(fèi)用支出？
困惑時(shí)，李璐雪經(jīng)常去咨詢陳茜茜。陳茜茜會(huì)搬出一本磚頭厚的藍(lán)皮書(shū)來(lái)，這是政府債務(wù)政策匯編，里面涵蓋了發(fā)改、財(cái)政、住建等各部門(mén)關(guān)于政府債務(wù)的政策措施?！霸瓉?lái)基本上就是從這里面找政策，但也只是制度框架，具體細(xì)節(jié)還是靠人為判斷支出是否合理?！崩铊囱┱f(shuō)。
問(wèn)題指引方向。去年，濟(jì)南市財(cái)政局深入研究國(guó)家政策，結(jié)合審計(jì)共識(shí)，于2021年12月12日出臺(tái)了《濟(jì)南市地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金管理暫行辦法》，明確了負(fù)面清單。
“辦法界定清晰，我們的問(wèn)題迎刃而解，這對(duì)于公司財(cái)務(wù)管控和審計(jì)合規(guī)性有很大的助力作用?！崩铊囱┱f(shuō)，今年5月17日，濟(jì)南能源集團(tuán)也出臺(tái)了《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金管理辦法》，對(duì)各子公司專(zhuān)項(xiàng)債券資金進(jìn)行統(tǒng)一管理。
資金使用有章可循，支付進(jìn)度大大加快。以前，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門(mén)融合度低、誤解多，資金使用靠人調(diào)度，管理也僅限于資金使用和項(xiàng)目建設(shè)。濟(jì)南能源集團(tuán)財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)董林強(qiáng)介紹，現(xiàn)在建立起申報(bào)管理、發(fā)行管理、配套融資、資產(chǎn)管理、績(jī)效管理等多維管理機(jī)制，財(cái)務(wù)部門(mén)調(diào)整節(jié)奏，迅速支出，業(yè)務(wù)部門(mén)工作進(jìn)展順暢，加速形成實(shí)物工作量，真正發(fā)揮出了投資帶動(dòng)作用。
專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效怎么評(píng)？
成立財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)審中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目全程管理
最近，濟(jì)南市財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)審中心債務(wù)評(píng)價(jià)處處長(zhǎng)曹琛忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，9月底前，去年使用專(zhuān)項(xiàng)債券資金的項(xiàng)目將全部完成績(jī)效評(píng)價(jià)。
2020年12月，濟(jì)南市成立了濟(jì)南市政府與社會(huì)資本合作服務(wù)中心（濟(jì)南市財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)審中心），其中債務(wù)評(píng)價(jià)處負(fù)責(zé)市本級(jí)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。
“專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目一般采取自評(píng)和重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，省級(jí)要求每年拿出專(zhuān)項(xiàng)債券資金總額不低于10%的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)，既可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，也可由債務(wù)評(píng)價(jià)處組織實(shí)行。濟(jì)南市自我加壓，將全市這一比例主動(dòng)提高到30%。”陳茜茜介紹。
如何評(píng)價(jià)更合理？2021年10月，山東省財(cái)政廳出臺(tái)《山東省政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，強(qiáng)化全程管理，推動(dòng)提升債券資金配置效率和使用效益。
以前項(xiàng)目自評(píng)時(shí)，往往只設(shè)立一級(jí)指標(biāo)，對(duì)資金使用、項(xiàng)目進(jìn)度等缺少細(xì)化目標(biāo)?，F(xiàn)在，根據(jù)辦法，衡量一個(gè)項(xiàng)目，通常要看決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出和效益4個(gè)指標(biāo)，具體還涉及不少二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)。李璐雪說(shuō)：“比如產(chǎn)出指標(biāo)，需要細(xì)化為數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等指標(biāo)，效益分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等指標(biāo)?！?/p>
在重點(diǎn)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，“以前重點(diǎn)評(píng)價(jià)側(cè)重資金運(yùn)作、收支預(yù)算，現(xiàn)在更關(guān)注財(cái)政償還能力、還本付息的來(lái)源，尤其是投產(chǎn)項(xiàng)目，收益部分會(huì)重點(diǎn)評(píng)價(jià)。”曹琛說(shuō)。
李一花介紹，專(zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目收益體現(xiàn)的是綜合效益，包括項(xiàng)目帶動(dòng)社會(huì)有效投資情況、項(xiàng)目支持國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略情況、項(xiàng)目直接服務(wù)對(duì)象滿意度等。
項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束進(jìn)入運(yùn)行期后，濟(jì)南市財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目主管部門(mén)及項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)情況還要進(jìn)行“三方聯(lián)控”，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益與測(cè)算收益的偏離度，對(duì)于監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾偏。
目前，以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，濟(jì)南實(shí)現(xiàn)了對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的全程管理。去年底，濟(jì)南熱力一自管站項(xiàng)目建設(shè)完成，今年供暖季就可提供供暖服務(wù)，項(xiàng)目收益十分可觀，也為后續(xù)項(xiàng)目申報(bào)打下基礎(chǔ)。
“政府債券項(xiàng)目績(jī)效管理是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容?！标愜畿缯f(shuō)，續(xù)建項(xiàng)目或者再次申請(qǐng)的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，評(píng)價(jià)結(jié)果是分配資金的重要依據(jù)。
2022年，濟(jì)南市本級(jí)使用2021年120.59億元專(zhuān)項(xiàng)債券資金的40個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，評(píng)價(jià)結(jié)果直接與專(zhuān)項(xiàng)債券額度分配掛鉤。
專(zhuān)項(xiàng)債資金怎么監(jiān)管？
依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)研發(fā)地方債管理系統(tǒng)，解決數(shù)據(jù)不同步問(wèn)題，對(duì)資金按項(xiàng)目進(jìn)行穿透式監(jiān)管
每付完一筆工程款，李璐雪都要將項(xiàng)目監(jiān)理單、銀行支付單、發(fā)票合同等所有原始電子憑證導(dǎo)入濟(jì)南市地方債管理系統(tǒng)，形成邏輯閉環(huán)。
“以前，資金使用要逐級(jí)上報(bào)，而且不會(huì)調(diào)度這么多細(xì)節(jié)，基本上是個(gè)大概?！崩铊囱┱f(shuō)，“現(xiàn)在每筆資金有章可循，有跡可查，項(xiàng)目單位壓力反而小了不少?！?/p>
為滿足專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行常態(tài)化和項(xiàng)目管理精細(xì)化的需要，2021年，濟(jì)南市財(cái)政局依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，研發(fā)了地方債管理系統(tǒng)，財(cái)政部門(mén)可及時(shí)掌握項(xiàng)目在每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)節(jié)點(diǎn)的進(jìn)度，幫助分析研判風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備到項(xiàng)目績(jī)效和資產(chǎn)管理的閉環(huán)管理，目前該系統(tǒng)已基本完成建設(shè)并開(kāi)始運(yùn)行使用。
現(xiàn)在，陳茜茜和同事們每周調(diào)度、每月通報(bào)，跟進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)展和規(guī)范情況，如果出現(xiàn)進(jìn)度緩慢或者支付問(wèn)題，系統(tǒng)內(nèi)一目了然。
但是一個(gè)項(xiàng)目可能涉及眾多部門(mén)，以往財(cái)政部門(mén)只能進(jìn)行垂直監(jiān)管，如何確保專(zhuān)項(xiàng)債券資金真正落地見(jiàn)效？
答案是抓項(xiàng)目。陳茜茜介紹，為解決各環(huán)節(jié)間業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享不充分等問(wèn)題，濟(jì)南市將地方債管理系統(tǒng)與預(yù)算指標(biāo)管理、國(guó)庫(kù)集中支付管理、預(yù)算績(jī)效管理、資產(chǎn)管理各系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，目前數(shù)據(jù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)同步和共享，對(duì)全市所有專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)了按項(xiàng)目管理，涉及的所有部門(mén)資金進(jìn)行一體化穿透式監(jiān)管。“這些系統(tǒng)連接到哪里，我們就能監(jiān)管到哪里，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目真正做到一管到底?！标愜畿缯f(shuō)。
下一步，數(shù)據(jù)完全打通之后，穿透式監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)與專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支等會(huì)計(jì)核算信息、銀行賬戶變動(dòng)信息的自動(dòng)化對(duì)接和數(shù)據(jù)采集，及時(shí)掌握項(xiàng)目資金使用、建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理等“借用管還”情況。
“這實(shí)際上相當(dāng)于將專(zhuān)項(xiàng)債券資金納入了整個(gè)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)管和考核，這樣才能讓專(zhuān)項(xiàng)債券資金更好發(fā)揮拉動(dòng)投資的重要作用?！标愜畿缯f(shuō)。